L’un des mythes les plus tenaces concernant les invasions russes en Ukraine de 2014 et 2022 est qu’elles sont une réponse à la violation par l’Occident d’une promesse de ne pas étendre l’OTAN vers l’est. L’Ukraine n’était pas sur le point d’adhérer à l’OTAN, ce qui nécessite un très long processus, ni en 2014, ni en 2022, mais la question dont je veux discuter ici est la prétendue “promesse” de 1990, et qui, si quelqu’un, a violé les accords internationaux.
Même des médias respectables ont présenté pendant la guerre de 2022, comme s’il s’agissait d’une nouvelle de dernière minute, la publication par la National Security Archive de transcriptions de conversations entre des dirigeants occidentaux et Mikhaïl Gorbatchev, alors président de l’Union soviétique, en 1990 et 1991. La National Security Archive est une institution d’archives privée située à l’Université George Washington qui collecte, publie et commente des documents américains et autres déclassifiés. Cette publication a eu lieu en 2017, pas exactement hier, et les documents ont maintenant été largement analysés et discutés dans des articles universitaires et des conférences internationales.
La National Security Archive mérite certainement d’être félicitée pour avoir publié des documents qui clarifient qui a dit quoi à qui, et aident à corriger les reconstructions antérieures à 2017 simplement basées sur les souvenirs de Gorbatchev et d’autres.
La question discutée était l’unification de l’Allemagne, et les conversations entre les dirigeants de l’Union soviétique, de l’Allemagne de l’Ouest, des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France et de l’OTAN ont abouti à la signature du traité de Moscou du 12 septembre 1990, également connu sous le nom de traité Deux plus Quatre. En signant ce traité historique, l’Union soviétique, dont le consensus était nécessaire en raison des traités qui avaient suivi la Seconde Guerre mondiale, a accepté l’unification de l’Allemagne. L’article 6 du traité stipule que l’Allemagne unifiée aura le droit de décider à quelles alliances internationales elle appartiendra, ce qui signifie que l’Union soviétique ne s’opposera pas à son adhésion à l’OTAN. Toutefois, en vertu de l’article 5, il fut convenu qu’aucune troupe étrangère ni aucune arme nucléaire ne serait stationnée dans la partie de l’Allemagne unifiée qui était auparavant l’Allemagne de l’Est.
Persuader Gorbatchev de signer ce traité, auquel beaucoup en Union soviétique s’opposaient, n’a pas été une tâche facile. Les documents publiés en 2017 montrent que, dans leurs conversations avec Gorbatchev, les dirigeants occidentaux ont tenté de le persuader qu’il ne devait pas percevoir comme menaçant le nouvel ordre européen en cours de construction après la chute du mur de Berlin. C’est dans ce contexte que le secrétaire d’État américain James Baker a déclaré à Gorbatchev, le 9 février 1990 au Kremlin, que l’OTAN ne s’étendrait pas “d’un pouce à l’est” (bien que souvent rapporté comme “pas d’un pouce en direction de l’est”, selon la transcription, Baker a en fait dit “pas d’un pouce à l’est”).
En 1996, dans une situation politique très différente de celle de 1990, Evgueni Primakov (1929-2015) est devenu ministre des Affaires étrangères de la Fédération de Russie, alors que se déroulait la procédure qui allait conduire à l’adhésion de la Pologne et de la Hongrie à l’OTAN en 1999. Primakov avait entendu l’histoire du “pas un pouce en direction de l’Est” et a demandé à ses collaborateurs de rechercher dans les anciennes archives soviétiques, où il a trouvé des traces de ce que Baker avait dit à Gorbatchev en 1990. Il a également rassemblé des déclarations similaires d’autres dirigeants occidentaux et a compilé un mémorandum, dont nous connaissons partiellement le contenu grâce aux mémoires de Primakov, qu’il a publiées en 2015 peu avant sa mort.
Le mémorandum préparé par Primakov (qui, en 2015, était persuadé que les politiques russes avaient contribué à aliéner les pays d’Europe de l’Est et à les amener à rejoindre l’OTAN) n’a jamais été publié, mais était probablement connu des Américains, qui ont réagi par un contre-mémorandum, aujourd’hui déclassifié, envoyé à toutes leurs ambassades européennes, où ils ont énoncé la position qu’ils ont maintenue jusqu’à ce jour. Selon le département d’État, Baker et Gorbatchev n’ont discuté que de l’expansion des troupes de l’OTAN dans un pays de l’Est particulier, l’Allemagne de l’Est, et le commentaire “pas un pouce à l’Est” ne concernait que l’Allemagne.
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Les documents publiés en 2017 montrent que, si cette interprétation est possible pour le fameux “pas un pouce à l’Est” de Baker, elle ne s’applique pas aux déclarations du ministre des Affaires étrangères de l’Allemagne (de l’Ouest) Hans-Dietrich Genscher (1927-2016) et d’autres dirigeants européens lors de leurs conversations avec Gorbatchev. Un document montre que Genscher a déclaré au ministre britannique des Affaires étrangères Douglas Hurd, le 6 février 1990, que “les Russes doivent avoir l’assurance que si, par exemple, le gouvernement polonais quittait le Pacte de Varsovie un jour, il ne rejoindrait pas l’OTAN le lendemain”. Il est probable qu’il ait dit la même chose à Gorbatchev.
Des documents déclassifiés n’étaient même pas nécessaires pour cela, car Genscher avait adopté la même position dans des discours publics, tout comme le secrétaire général allemand de l’OTAN, Manfred Wörner (1934-1994). Comme Primakov l’a rappelé dans ses mémoires, le président français François Mitterrand (1916-1996) est allé encore plus loin, tant en public que dans ses conversations avec Gorbatchev, car il pensait qu’un jour, en Europe, le Pacte de Varsovie et l’OTAN disparaîtraient.
Les meilleurs commentaires sur ces conversations, qui n’ont peut-être pas toujours porté uniquement sur l’Allemagne mais qui étaient clairement centrées sur les questions allemandes, ont été publiés par une historienne de premier plan de l’Allemagne moderne, Kristina Spohr, de la London School of Economics. En désaccord avec l’interprétation de certains documents par le personnel des Archives de la sécurité nationale (ceux qui publient un document ne sont pas nécessairement les meilleurs interprètes de celui-ci), Spohr écrit que “pour être clair, les discussions de février 1990 n’ont jamais porté sur l’expansion de l’OTAN en Europe de l’Est” et ne concernaient que l’Allemagne de l’Est. “Il faut également garder à l’esprit, écrit Spohr, que le Pacte de Varsovie était encore en place à cette époque et qu’il n’y avait donc aucune raison d’échanger des idées avec l’Union soviétique sur les futures expansions de l’OTAN vers l’Est, ni même de s’impliquer dans d’éventuelles restrictions territoriales.” En 1990, l’Union soviétique et le Pacte de Varsovie existaient encore. Les dirigeants occidentaux, notamment allemands, ne pensaient pas qu’ils s’effondreraient si vite. Ce qu’ils ont discuté avec Gorbatchev était fondé sur l’existence de l’Union soviétique et est devenu sans objet une fois que l’Union soviétique a disparu.
Selon M. Spohr, Eltsine a ensuite inventé, à des fins de politique intérieure, le récit d’une promesse non tenue de l’OTAN de ne pas accepter comme membres des pays ayant fait partie de l’ancienne Union soviétique ou de l’ancien Pacte de Varsovie. Poutine l’a ensuite reprise et “cette déclaration sciemment fausse est devenue un motif de propagande central des médias d’État russes depuis la fin des années 1990. Cependant, les archives historiques de l’Est et de l’Ouest prouvent que ces récits de promesses non tenues ne sont pas vrais.”
Cela pourrait suffire, mais il y a un aspect juridique qui peut échapper à certains. C’est un principe général, non seulement du droit international mais aussi de toutes les formes de droit, qu’un accord signé remplace toutes les conversations orales précédentes. Lorsque vous achetez une voiture ou une maison, tout ce que le vendeur de voiture ou l’agent immobilier vous a dit au préalable est sans importance s’il n’est pas inclus dans le contrat que vous signez. Il en va de même pour les accords internationaux. Tout ce que les diplomates américains, allemands ou autres ont pu dire à Gorbatchev pour faire passer la pilule de l’unification allemande est juridiquement sans intérêt si cela n’est pas inclus dans le traité Deux plus Quatre. Ce traité comprend un accord prévoyant le non-stationnement de troupes étrangères et d’armes nucléaires dans l’ancienne Allemagne de l’Est, mais ne dit rien sur l’adhésion d’autres pays à l’OTAN, ce qui aurait également été contraire au principe général du droit international selon lequel les États souverains ont le droit de décider de leurs propres alliances. Poutine continue de mentionner les “promesses non tenues de 1990”, mais les seules promesses qui étaient juridiquement contraignantes (parce qu’elles étaient inscrites dans le traité) concernaient l’Allemagne de l’Est, et elles n’ont pas été rompues.
Il est également surprenant que de nombreux commentateurs pro-russes qui insistent sur les déclarations orales de Baker et Genscher en 1990 oublient complètement qu’il y avait des promesses beaucoup plus importantes qui ont réellement été rompues. Ces promesses ne font pas partie de conversations privées enregistrées dans des documents classifiés, mais d’un accord international dûment signé. Et elles ont été faites par la Russie, pas par l’Union soviétique.
Après l’effondrement de l’Union soviétique, de nombreuses bombes nucléaires sont restées en Ukraine, faisant de l’arsenal nucléaire ukrainien le troisième plus grand au monde. Il est vrai que l’Ukraine possédait les armes, mais pas les codes nécessaires à leur fonctionnement, qui restaient entre les mains des Russes. Cependant, les experts russes étaient conscients que l’Ukraine, peut-être avec l’aide d’autres puissances nucléaires, pourrait craquer les codes et obtenir un accès opérationnel aux armes. La Russie voulait donc récupérer les bombes.
Après une longue négociation, le 19 novembre 1994, la Russie et l’Ukraine ont signé le Mémorandum de Budapest, qui a également été signé par les États-Unis et le Royaume-Uni. L’Ukraine accepte de rendre à la Russie les armes nucléaires et de rester à l’avenir un “État non doté d’armes nucléaires”. En échange, selon l’article 1, “la Fédération de Russie, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et les États-Unis d’Amérique réaffirment leur engagement envers l’Ukraine… à respecter l’indépendance, la souveraineté et les frontières existantes de l’Ukraine.”
Contrairement aux conversations privées de 1990, le Mémorandum de Budapest a été déposé auprès des Nations Unies dans le cadre de la collection des traités internationaux de l’ONU. Comme il était peu probable que les États-Unis ou le Royaume-Uni attaquent l’Ukraine, tout le monde a compris que le cœur de l’accord était l’engagement de la Russie à “respecter l’indépendance et la souveraineté et les frontières existantes” de l’Ukraine (qui comprenait la Crimée et le Donbass) en échange de la livraison d’armes nucléaires par l’Ukraine.
De toute évidence, la Russie a violé de manière flagrante l’accord en 2014, sans parler de 2022. Alors que les protestations s’intensifiaient, en 2016, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a tweeté que “la Russie n’a jamais violé le mémorandum de Budapest. Il ne contenait qu’une seule obligation, celle de ne pas attaquer l’Ukraine avec des armes nucléaires.” C’était bien sûr faux, comme le prouve facilement une simple lecture de l’article 1 de l’accord. En mars 2022, Poutine a affirmé que l’Ukraine avait d’abord violé l’accord de Budapest en s’orientant vers l’acquisition d’armes nucléaires, mais n’a fourni aucune preuve de cette affirmation audacieuse. De leur côté, de nombreux Ukrainiens ont lu dans l’accord que l’engagement américain et britannique envers l’indépendance et la souveraineté de l’Ukraine aurait dû conduire les États-Unis et le Royaume-Uni à fournir une assistance militaire directe en 2022, si ce n’est en 2014.
En laissant de côté ce dernier point, il est incontestable que la Russie, tant en 2014 qu’en 2022, a violé son engagement à respecter l’indépendance, la souveraineté et les “frontières existantes” de l’Ukraine. Pourtant, les compagnons de route de la Russie continuent de voir la paille de certaines conversations privées obscures de 1990 dans l’œil de l’Occident sans voir la poutre du Mémorandum de Budapest dans l’œil de Poutine.
